Rażące naruszenie prawa to jedno z kluczowych pojęć prawa administracyjnego, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności prawomocnej / ostatecznej decyzji.
W praktyce oznacza to, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę lub decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może zostać po latach zakwestionowana, co w skrajnym przypadku prowadzi do całkowitego podważenia legalności zrealizowanej inwestycji. W artykule zweryfikujemy, czym dokładnie jest rażące naruszenie prawa oraz czy możliwe jest jego stwierdzenie w odniesieniu do przepisów, które budzą wątpliwości interpretacyjne.
Czym jest rażące naruszenie prawa?
Analizując przesłankę rażącego naruszenia prawa, w pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czym właściwie jest samo „prawo”, o którym mowa w tym sformułowaniu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednolicie, że pojęcie to należy rozumieć możliwie szeroko – jako odnoszące się do wszelkiego rodzaju przepisów wiążących organ administracji publicznej w konkretnej sprawie. Naruszenie prawa może zatem polegać na naruszeniu przepisów prawa materialnego, procesowego oraz przepisów kompetencyjnych.
O ile ustalenie, że naruszenie prawa może dotyczyć dowolnego rodzaju przepisów – materialnych, procesowych czy ustrojowych – nie budzi większych kontrowersji, o tyle zakwalifikowanie konkretnego uchybienia jako rażącego stanowi już materię bardziej ocenną. Co zatem przesądza o tym, że naruszenie prawa należy uznać za rażące? Sądy administracyjne w większości przypadków przyjmują tezę, iż pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć takie naruszenie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego danego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej musi wiązać się z wydaniem rozstrzygnięcia o takiej wadze naruszenia, że nie może ono dalej funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż stanowi jego obrazę.
Powyższa okoliczność, a więc skala „wadliwości” rozstrzygnięcia związana jest z jego skutkami. Czy zatem fakt, iż dane naruszenie prawa wywołuje poważne skutki gospodarcze lub społeczne przesądza o tym, że należy je interpretować jako rażące? Sądy administracyjne w zakresie odpowiedzi na powyższe pytanie pozostają, co do zasady, zgodne. Znaczna większość składów orzekających stoi bowiem na stanowisku, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje w dużej mierze ocena skutków społeczno-gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 roku, II OSK 111/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2023 roku, I OSK 1621/22). Warto jednak zwrócić uwagę na tezę postawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2024 roku (I OSK 1936/21), zgodnie z którą przesłanki nieważności, określone w Kodeksie Postępowania Administracyjnego, należy rozumieć w sposób ścisły, co oznacza w konsekwencji, że niedopuszczalna jest wykładnia przesłanki rażącego naruszenia prawa w kontekście dodatkowych okoliczności nie przewidzianych wprost w ustawie, jak np. skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez decyzję. Tym samym zgodnie z ww. tezą fakt, iż konkretne rozstrzygnięcie organów administracji publicznej obarczone jest wadą prawną, która wywołuje skrajnie negatywne skutki w sferze społecznej lub ekonomicznej (np. poprzez znaczne ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja) nie przesądza o możliwości kwalifikowania takiego rozstrzygnięcia jako rażąco naruszającego prawo, a tym samym stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia.
Czy rażące naruszenie prawa może dotyczyć przepisów, które nasuwają wątpliwości prawne lub wywołujących spory doktrynalno-orzecznicze?
Przechodząc do meritum niniejszego artykułu należy wskazać, że doktryna oraz orzecznictwo stoją na stanowisku, że do rażącego naruszenia prawa materialnego dochodzi w sytuacji, w której, w dużym uproszczeniu, norma prawna wynikającego z danego przepisu, nakazująca podmiotowi X przedłożenie określonego dokumentu, jest na tyle klarowna, że nie zachodzą co do niej żadne wątpliwości interpretacyjne, a więc jednoznacznie i bezspornie można stwierdzić, że podmiot X miał obowiązek i zaniechał przedłożenia tego dokumentu naruszając tym samym prawo, a pomimo tego, przykładowo, udzielone zostało na jego rzecz pozwolenie na budowę.
Jeżeli wykładnia konkretnego przepisu – językowa, systemowa bądź funkcjonalna – prowadzi do różnych rezultatów, co w procesie stosowania prawa wymaga podjęcia przez organ decyzji o przyznaniu pierwszeństwa konkretnemu rezultatowi wykładni w postaci wyinterpretowania konkretnej normy prawnej, to nie należy uznawać takiego działania za rażące naruszenie prawa, nawet jeżeli sądy administracyjne uznały później taki kierunek wykładni za nieprawidłowy. Tytułem przykładu, jeżeli literalne rozumienie konkretnego przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych prowadzi do wyinterpretowania normy prawnej o innej treści niż w przypadku zastosowania wykładni funkcjonalnej (i uznania jej za priorytetową w stosunku do językowej), to nie możemy uznać, że rażącym naruszeniem prawa było dokonanie przez organ wyboru w zakresie konkretnego kierunku interpretacyjnego tego przepisu.
Podsumowując, jeżeli w orzecznictwie zachodził spór co do tego w jaki sposób należy rozumieć dany przepis, a późniejsze orzecznictwo przesądziło jednogłośnie, że jeden ze sposobów jego interpretacji należy uznać za błędny, to decyzje organów administracji publicznej wydane na podstawie kierunku interpretacji uznanego później za błędny nie mogą zostać z tego tytułu kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo.
„Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, nawet gdy późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie stało się jednolite. Dla oceny, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, istotne jest, czy w okresie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności istniał spór co do wykładni ww. przepisów. Opowiedzenie się przez organ za jedną z prezentowanych w orzecznictwie wykładni prawa i danie temu wyraz w wydanej decyzji nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa.” – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2017 r. I OSK 3110/15.
Podsumowanie
Spory i rozbieżności interpretacyjne w zakresie konkretnego przepisu nie mogą stanowić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Inwestor, zaangażowany w sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, powinien w pierwszej kolejności szczegółowo przeanalizować, czy przepis wskazywany jako naruszony w unieważnionej decyzji nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a także czy w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ukształtowały się odmienne, równolegle funkcjonujące kierunki jego wykładni. Występowanie takich rozbieżności interpretacyjnych może skutkować uznaniem, że w sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, która jest warunkiem koniecznym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
