Gminna ewidencja zabytków (GEZ) jest jednym z głównych narzędzi wykorzystywanych przez organy administracji publicznej do realizowania funkcji ochronnej w stosunku do zabytków nieruchomych znajdujących się na terenie Polski. Gminna ewidencja zabytków prowadzona jest przez właściwy organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) i przybiera formę zbioru kart ewidencyjnych zabytków nieruchomych zlokalizowanych na obszarze danej gminy. Co ważne, do ewidencji tej nie można wpisać zabytków w formie innej niż zabytek nieruchomy, tj. zabytków ruchomych oraz archeologicznych. Na stronach internetowych gmin prowadzących ewidencję znaleźć można wykazy obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, jednakże nie zawsze wykaz ten jest uzupełniony o wszystkie obiekty, dla których prowadzi się kartę ewidencyjną zabytku nieruchomego. Stąd też, jeżeli deweloper planuje zrealizować inwestycję na terenie, na którym występuje zabytek nieruchomy wpisany do gminnej ewidencji zabytków, może wystąpić do właściwego organu o udostępnienie informacji publicznej i przekazanie kopii karty ewidencyjnej takiego zabytku. Rzeczona karta powinna zawierać dane takie jak: adres zabytku, przynależność administracyjna, forma ochrony oraz historia, czy stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji. Dane te są niezwykle istotne z punktu widzenia planowania inwestycji i perspektywy potencjalnych ograniczeń z jakimi może spotkać się inwestor w związku z realizacją inwestycji na terenie obszaru, na którym zlokalizowany jest zabytek.
Czy GEZ stanowi ustawową formę ochrony zabytków?
Mylący może być również fakt, iż w art. 7 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 roku, która normuje formy ochrony zabytków, ustawodawca nie wskazał gminnej ewidencji zabytków. Nie oznacza to jednak, że jest to wyłącznie forma ewidencji i obiekty do niej wpisane nie podlegają ochronie. Jak orzekł bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 1 października 2014 roku, sygnatura akt.:
II SA/Gd 398/14: „Wśród wymienionych form ochrony zabytków ustawodawca nie wymienił prowadzenia ewidencji zabytków. Ewidencja zabytków wymieniona w art. 21 i 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest zatem formą prawnej ochrony zabytków przewidzianą w art. 7 ustawy. Jednakże z umieszczeniem obiektu w ewidencji zabytków łączą się określone obowiązki dla ich właścicieli lub posiadaczy. Tym samym można uznać, że ewidencja ma status nienazwanej (tzn. niewymienionej w art. 7 ustawy) prawnej formy ochrony zabytków.”
Zakres ochrony zabytków wpisanych do GEZ
Zakres ochrony przysługujący zabytkom wpisanym do gminnej ewidencji zabytków (GEZ) jest niezwykle szeroki, ponieważ zgodnie z Ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organy administracji publicznej podejmują działania mające na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom, które mogą spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie zniszczenia i niewłaściwego korzystania z tych obiektów. Oznacza to, że inwestor planujący realizację inwestycji na terenie, na którym znajduje się zabytek nieruchomy, musi liczyć się z szeregiem ograniczeń dotyczących możliwości wykonywania prawa własności.
Jakie są konsekwencji wpisania nieruchomości do GEZ dla inwestora?
Dla inwestora planującego realizację inwestycji na terenie nieruchomości wpisanej do GEZ wpis ten oznacza konieczność uwzględnienia dodatkowych wymagań prawnych i administracyjnych.
Inwestor ubiegający się o warunki zabudowy lub pozwolenie na budowę dla inwestycji planowanej na działce budowlanej, na której obszarze znajduje się obiekt włączony do gminnej ewidencji budynków musi liczyć się z obligatoryjną procedurą uzgadniania treści tej decyzji przez organ wydający z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków uzgadniając z właściwym organem projekt decyzji o warunkach zabudowy (co następuje w formie postanowienia uzgadniającego) może w ramach wytycznych konserwatorskich nałożyć na inwestora obowiązki takie jak: obowiązek zachowania starodrzewu występującego na działce lub zakaz ingerencji w obszar objęty zespołem nieruchomości stanowiącym zabytek (np. zespół zabytkowych kamienic). Takie wskazania mają na celu ochronę wartości historycznych i kulturowych zabytków oraz ich otoczenia. Warto podkreślić, iż na przedmiotowe postanowienie uzgadniające wydane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków przysługuje inwestorowi zażalenie do organu II instancji.
Na marginesie należy wskazać, że zakres uprawnień organu związanych z ochroną zabytku zależy od jego formy i różni się w zależności od tego, czy zabytek nieruchomy stanowi pojedynczy budynek, zespół nieruchomości, czy cały układ urbanistyczny lub ruralistyczny. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku ochrony zespołu nieruchomości lub układu urbanistycznego organ ma prawo oceniać relacje przestrzenne oraz wskaźniki wielkości zabudowy w odniesieniu do proporcji działki, mimo że pozostaje to w sferze kompetencji organu architektonicznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2019 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 1302/19).
Uznaniowość decyzji konserwatora zabytków
Konserwator zabytków, jako podmiot specjalistyczny oraz wykwalifikowany, wydając postanowienie uzgadniające posiada szerokie możliwości kreowania kształtu przyszłej inwestycji, gdyż zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż postanowienie uzgadniające jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, Może to prowadzić do sytuacji, w której podobne inwestycje będą traktowane odmiennie w zależności od konkretnej interpretacji i stanowiska konserwatora. Dlatego na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę lub warunki zabudowy dla obszaru, na którym znajdują się zabytki wpisane do gminnej ewidencji zabytków, zaleca się utrzymywanie stałego i transparentnego kontaktu z wojewódzkim konserwatorem zabytków odpowiedzialnym za rozpatrzenie danej sprawy.
„Postanowienie uzgadniające jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organu ochrony zabytków. Przy czym ocena ta każdorazowo opierać się powinna na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Zadaniem organów konserwatorskich jest ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków jako dobra publicznego” – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2024 r. II OSK 1417/21.
Podsumowanie
Wpis nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków niesie za sobą istotne konsekwencje prawne i administracyjne. Właściciele i inwestorzy powinni mieć świadomość obowiązków i ograniczeń wynikających z wpisu. Należy podkreślić, iż ze względu na uznaniowość postanowień konserwatorskich, każdy przypadek powinien być analizowany indywidualnie w odniesieniu do konkretnych zabytków oraz ich formy.