Proces inwestycyjny w branży budowlanej nierzadko wymaga elastyczności w stosowaniu przepisów technicznych, szczególnie gdy realizacja projektu napotyka ograniczenia wynikające z lokalnych warunków lub specyfiki planowanej inwestycji. Odstępstwa od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to narzędzie umożliwiające pogodzenie wymogów prawa z potrzebami praktyki. Jednak zakres i podstawy prawne takich odstępstw budzą wiele pytań, zwłaszcza w świetle zróżnicowanej wykładni przepisów przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne. Co więcej, w niektórych przypadkach ustawodawca pozwala nawet na zastosowanie przez inwestora innych rozwiązań z zakresu ochrony przeciwpożarowej niż te wymagane przepisami, i to bez potrzeby uzyskania formalnego odstępstwa od organu budowlanego. Warto zatem zastanowić się, jakie kluczowe kwestie inwestor powinien wziąć pod uwagę, by skorzystać z instytucji prawnej odstępstwa od warunków technicznych.
Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych: kiedy i jak może zostać udzielone przez organ?
Zgodnie z art. 9 Prawa budowlanego uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych pozwala inwestorowi, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zrealizować inwestycję, nawet jeśli nie spełnia ona określonych warunków technicznych dotyczących np. usytuowania budynku. Tym samym, jeżeli inwestorowi uda się uzyskać odstępstwo, to może on zaprojektować inwestycję w sposób, który nie spełnia warunków technicznych i w normalnych warunkach nie zostałby zatwierdzony przez organ. Przedmiotowe „odstępstwo” od konkretnych warunków technicznych przybiera formę postanowienia organu administracji architektoniczno-budowlanej, który wcześniej musi uzyskać upoważnienie właściwego ministra do wydania takiego postanowienia. Ważne! Możliwość uzyskania takiego odstępstwa jest ograniczona czasowo do momentu wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę bądź decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Jak przebiega proces uzyskania odstępstwa?
- Wniosek inwestora
Procedura rozpoczyna się od wniosku inwestora skierowanego do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Warto pamiętać, że aktualnie obowiązujące przepisy nie nakładają szczegółowych wymogów formalnych dla tego dokumentu. Jednak im lepiej przygotowany wniosek, tym większe szanse na sukces.
- Wniosek organu do ministra
Następnie organ zwraca się do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, o upoważnienie do wydania postanowienia w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo. Zgodnie z wymogami ustawowymi organ do wniosku dołącza m.in.:
- charakterystykę obiektu;
- propozycję rozwiązań zamiennych;
- własną opinię ze szczegółowym uzasadnieniem;
- pozytywną opinię państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, jeżeli odstępstwo dotyczy wymagań higienicznych.
Dlaczego precyzyjne przygotowanie wniosku jest kluczowe?
Jak już został wskazane, prawo budowlane nie narzuca wymogów formalnych wniosku o udzielenie odstępstwa, który składa inwestor – w przeciwieństwie do wniosku organu w sprawie ministerialnego upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo. Czy oznacza to, że inwestor składając wniosek o odstępstwo powinien ograniczyć się jedynie do wskazania konkretnych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, od których chce uzyskać odstępstwo oraz podstawowych danych inwestycji? Nic bardziej mylnego – przedłożenie dokumentów takich jak:
- szczegółowy opis istniejącego stanu zagospodarowania działki, na której realizowana jest inwestycja oraz nieruchomości sąsiednich;
- propozycja rozwiązań architektonicznych / technicznych rekompensujących skutki projektowanego odstępstwa;
- opinia rzeczoznawcy uzasadniająca konieczność wprowadzenia odstępstwa oraz brak możliwości zastosowania się do obowiązujących warunków technicznych z uwagi na lokalne warunki lub specyfikę zabudowy;
znacznie zwiększa szanse na pozytywne rozpatrzenie wniosku przez organ. Pozytywna opinia organu to z kolei klucz do uzyskania upoważnienia ministra i zamknięcia całej procedury. Dlatego też, przygotowując wniosek o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych należy w pierwszej kolejności zadbać o sformułowanie odpowiedniego uzasadnienia prawnego oraz przedłożenie stosownych dokumentów, a w drugiej kolejności zapewnić bieżący przepływ informacji pomiędzy inwestorem oraz organem administracji architektoniczno-budowlanej. Kompleksowe przygotowanie dokumentacji nie tylko zwiększa szansę na pozytywne rozpatrzenie wniosku, ale również przyspiesza cały proces administracyjny. Z kolei utrzymywanie stałego kontaktu z organem już na etapie przygotowywania wniosku pozwala uniknąć błędów i nieporozumień. Współpraca zwiększa zatem szanse na pozytywne zakończenie procedury i realizację inwestycji zgodnie z oczekiwaniami inwestora.
Kiedy organ może odmówić udzielenia odstępstwa?
Ustawodawca, formułując art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, posłużył się klauzulą generalną, wykorzystującą pojęcie nieostre: „W przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego – ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, oraz nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych”. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma znaczną swobodę w ocenie, czy dana sytuacja kwalifikuje się do udzielenia odstępstwa jako „szczególnie uzasadniony przypadek”. Pozostaje on zatem zobowiązany do wszechstronnego rozważenia okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie, takich jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego odstępstwo jest rozważane, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich czy ocena proponowanych rozwiązań projektowych w zakresie aktualnej wiedzy technicznej.
Ze względu na dużą swobodę organu w interpretacji klauzuli „szczególnie uzasadnionego przypadku” kluczowe staje się poszukiwanie wskazówek dotyczących rozumienia tego terminu w orzecznictwie i literaturze prawniczej, które mogą również dostarczyć praktycznych wytycznych dla inwestorów.
Należy zatem pamiętać m.in., że:
- projektowane odstępstwo nie może prowadzić do zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, lub negatywnej ingerencji w stan środowiska;
- realizacja inwestycji zgodnej z indywidualną koncepcją inwestora (np. pełne wykorzystanie powierzchni działki przeznaczonej w MPZP pod zabudowę wielorodzinną) nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania sytuacji za „szczególnie uzasadniony przypadek”. Jeżeli bowiem inwestor ma możliwość redukcji rozmiaru inwestycji, co doprowadzi do zgodności przyjętych rozwiązań z warunkami technicznymi, to organ skłaniać będzie się ku temu rozwiązaniu, odmawiając udzielenia odstępstwa;
- trudna sytuacja majątkowa lub bytowa nie stanowi samodzielnej przesłanki do uzyskania odstępstwa, które musi opierać się na względach technicznych lub użytkowych uzasadniających odstąpienie od wymagań przepisów techniczno-budowlanych;
- projektowane odstępstwo powinno uwzględniać i chronić uzasadnione interesy osób trzecich, których nieruchomości pozostają w obszarze oddziaływania obiektu.
Podsumowanie
Celem instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących norm w wyjątkowych sytuacjach, w których ich zastosowanie nie jest możliwe ze względu na różnego rodzaju okoliczności dotyczące samej inwestycji. Przykładowe okoliczności uzasadniające zgodę na odstępstwo mogą obejmować: rozmiar działki, położenie budynku planowanego do rozbudowy, potrzeby bytowe rodziny zajmującej ten budynek, czy potrzebę dostosowania bryły budynku do uprzednio wykonanej rozbudowy budynku, będącego zabudową połączoną z przedmiotem planowanej inwestycji.
Uzyskanie odstępstwa od warunków technicznych to proces skomplikowany, wymagający wiedzy zarówno prawnej, jak i technicznej. Warto również pamiętać, że procedura ta przewiduje kilka istotnych wyjątków dotyczących m.in. przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych, w ramach których uzyskanie odstępstwa w opisanej powyżej formie nie jest konieczne. Szczegółowe informacje na ten temat można znaleźć w artykule: „Rozwiązania zamienne a odstępstwa: dwie odrębne instytucje w prawie budowlanym”.
Z tego względu kluczowe jest wsparcie prawne i techniczne, które ułatwi inwestorowi przejście przez skomplikowaną procedurę uzyskiwania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.