Rozwiązania zamienne a odstępstwo: dwie odrębne instytucje w prawie budowlanym

W rozszerzeniu naszego artykułu Odstępstwa od warunków technicznych – granice kompetencji organów i możliwości inwestorów wskazujemy, iż opisany na kartach przedmiotowego artykułu tryb uzyskania przez inwestora swoistego rodzaju „zwolnienia” od konieczności zastosowania się do konkretnych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który wymaga uzyskania upoważnienia właściwego ministra, został uzupełniony o dwa przepisy szczególne przewidujące odmienny, uproszczony mechanizm uzyskiwania takiego „zwolnienia”, bez konieczności podjęcia działań na szczeblu ministerialnym. Wyjątki te można zastosować jedynie w określonych okolicznościach, tj. wyłącznie podczas realizowania konkretnych rodzajów inwestycji – np. przebudowy istniejącego obiektu budowlanego. Ponadto rzeczone wyjątki umożliwiają uzyskanie odstępstwa od konkretnego typu warunków technicznych – np. wyłącznie przepisów normujących kwestie przeciwpożarowe, o czym więcej w dalszej części artykułu.

Instytucja rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań przeciwpożarowych

Zgodnie z art. 9 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych oraz w przypadku dostosowywania tych obiektów do wymagań ochrony przeciwpożarowej, w szczególności przy usuwaniu stanu zagrożenia życia ludzi, rozwiązania zamienne w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej stosuje się na podstawie zgody udzielonej w postanowieniu komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej właściwego dla miejsca lokalizacji inwestycji, bez wymogu uzyskania przez organ upoważnienia właściwego ministra do wyrażenia zgody na tego typu „odstępstwo”.

Jak to wygląda w praktyce?

1. W pierwszej kolejności inwestor powinien zidentyfikować konkretny przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, którego zastosowanie w danym przypadku uznaje za niemożliwe lub niecelowe. Niech za prosty przykład posłuży nam § 256 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych normujący kwestię dopuszczalnej długości dojść ewakuacyjnych w strefach pożarowych budynku.
2. Przyjmijmy, że inwestor planując inwestycję, np. przebudowę budynku usługowego i zmianę jego sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny, przewiduje z uwagi na ograniczenia architektoniczne budynku konieczność zwiększenia długość pojedynczego dojścia ewakuacyjnego w strefie pożarowej ZL V do 50 metrów, podczas gdy wymagana warunkami technicznymi długość tego dojścia powinna wynosić nie więcej niż 10 metrów.
3. W związku z „naruszeniem” ww. przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez zaplanowanie dojścia ewakuacyjnego o niedopuszczalnej długości inwestor powinien uzyskać ekspertyzę techniczną specjalistycznego podmiotu dotyczącą możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych. Rozwiązanie zamienne polega na „zrekompensowaniu” przez inwestora zaplanowanego, zbyt długiego dojścia ewakuacyjnego poprzez zapewnienie dodatkowych zabezpieczeń przeciwpożarowych umożliwiających uzyskanie tożsamego poziomu ochrony przeciwpożarowej pomimo braku spełnienia wymagań technicznych. Wykonana ekspertyza techniczna powinna przewidywać rozwiązanie zamienne w stosunku do rozwiązania wymaganego warunkami technicznymi, z których rezygnuje inwestor. Tytułem przykładu: wyposażenie kondygnacji budynku, na której znajduje się zbyt długie dojście ewakuacyjne, w dodatkowe gaśnice usytuowane na korytarzu lub oddzielenie rzeczonego dojścia ewakuacyjnego od pozostałych pomieszczeń ścianami stanowiącymi element oddzielenia przeciwpożarowego o podwyższonej klasie odporności ogniowej.
4. Poprzez ekspertyzę techniczną należy rozumieć dokument wykonany przez podmiot posiadający specjalistyczną wiedzę techniczną np. – rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
5. Następnie wykonaną ekspertyzę inwestor przedkłada komendantowi wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej właściwemu dla miejsca lokalizacji inwestycji wnosząc o wyrażenie zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych wskazanych w ekspertyzie.
6. Wojewódzki komendant Państwowej Straży Pożarnej w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, alternatywnie:

• wyraża zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych;
• wyraża zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych pod warunkiem spełnienia dodatkowych wymagań określonych w postanowieniu;
• nie wyraża zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych.

7. Finalnie inwestor przedkłada wyrażające zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych w formie postanowienia wojewódzkiego komendanta Państwowej Straży Pożarnej organowi administracji architektoniczno-budowlanej, który ma wydać docelowo pozwolenie na budowę w przedmiocie przebudowy budynku usługowego i zmiany jego sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny.

Instytucja spełnienia wymagań technicznych w sposób inny niż określony w rozporządzeniu

Zgodnie z §2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m² wymagania warunków technicznych mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Budynki o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m²korzystają z analogicznego rozwiązania, jednakże z dodatkowym ograniczeniem, które zakazuje w ich przypadku modyfikowania wymagań technicznych dotyczących charakterystyki energetycznej.

Mechanizm uzyskiwania „odstępstwa” w tym trybie jest zbliżony do mechanizmu opisanego w poprzednim podrozdziale, jednakże z paroma wyjątkami: ekspertyza techniczna zawierająca informacje / rozwiązanie w jaki, inny sposób niż określony w rozporządzeniu można spełnić dane wymagania techniczne, musi zostać sporządzona przez właściwą jednostkę badawczo-rozwojową albo rzeczoznawcę budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Ekspertyza ta musi zostać uzgodniona z właściwymi organami: komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, które to organy zwyczajowo wydają postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody, wyrażenia zgody pod warunkiem bądź niewyrażenia zgody na spełnienie wymagań technicznych w inny sposób niż podany w rozporządzeniu. Ponadto dla budynków i terenów wpisanych do rejestru zabytków lub obszarów objętych ochroną konserwatorską ekspertyza podlega uzgodnieniu także z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Finalnie należy zwrócić uwagę, iż przepis §2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mówi o tym, iż wymagania techniczne mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, a z kolei przepis art. 9 ust. 6 ustawy Prawo budowlane mówi o tym, że rozwiązania zamienne w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej stosuje się na podstawie zgody udzielonej w postanowieniu właściwego komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej.

Czy „odstępstwo” w trybach specjalnych można uzyskać w stosunku do każdego przepisu warunków technicznych?

W przypadku art. 9 ust. 6 ustawy Prawo budowlane sytuacja jest klarowna, gdyż ustawodawca wprost wskazuje, że instytucję rozwiązań zamiennych należy odnosić wyłącznie do wymagań ochrony przeciwpożarowej.

Jednakże jeśli chodzi o tryb przewidziany rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, to z literalnego brzmienia przepisów można wysnuć wniosek, iż znajdzie on zastosowanie do każdego przepisu przewidzianego tym rozporządzeniem. Jest to jednak błędna teza, gdyż zgodnie z aktualnym orzecznictwem NSA: „Odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na które powołują się organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny dotyczą wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków. Odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z rozporządzenia mogą być uzyskane tylko na podstawie art. 9 ustawy Prawo budowlane albo na podstawie art. 12 ust. 2 rozporządzenia. Za taką wykładnią § 2 ust. 2 pkt 2 przemawia fakt, że wymienione zostały w nim oraz w powiązanym z tym przepisem ustępem 4 organy administracji zajmujące się jedynie pewnymi szczególnymi elementami procesu budowlanego, to jest ochroną pożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków nie zaś całokształtem zagadnień związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę.” – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r. II OSK 3098/14.

Podsumowanie

Choć tryby przedstawione w niniejszym artykule, które nie wymagają uzgodnienia pomiędzy organem administracji architektoniczno-budowlanej a właściwym ministrem wydają się formalnie prostsze, w praktyce nakładają na inwestora szereg wymogów – od identyfikacji konkretnego przepisu jako dotyczącego ochrony przeciwpożarowej, czy sanitarnej, przez pozyskanie specjalistycznej ekspertyzy, aż po uzyskanie zgód od wyspecjalizowanych organów. To proces wymagający precyzji, czasu i dobrej koordynacji prawno-technicznej – jego pozorna prostota bywa więc złudna.