Umowa drogowa. Umowa partycypacji w kosztach budowy drogi – instytucja bez podstawy prawnej. Analiza art. 16 i praktyki zarządców dróg

Wnioski:

• Zarządca drogi nie może żądać od inwestora prywatnego (niedrogowego) – na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych – finansowania lub współfinansowania budowy bądź przebudowy drogi publicznej. Przepis ten nie stanowi podstawy dla tzw. „drogowych umów partycypacyjnych”.

• Umowy, które nakładają na inwestora niedrogowego obowiązek zapłaty określonej sumy pieniężnej zamiast obowiązku wybudowania lub przebudowania drogi publicznej, są nieważne. Nieważność wynika z braku podstawy ustawowej oraz sprzeczności z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

• Jeżeli umowa nakładająca na inwestora niedrogowego obowiązek zapłaty określonej kwoty jest nieważna, inwestor ma prawo żądać zwrotu przekazanych środków jako świadczenia nienależnego.

• Świadczenie jest nienależne, jeżeli czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna i nie stała się ważna po jego spełnieniu (art. 410 § 2 k.c. w zw. z art. 405 k.c.).

Umowa drogowa art. 16 ustawy o drogach publicznych – zakres i ograniczenia.

Umowa drogowa art. 16 od lat budzi kontrowersje w praktyce zarządców dróg i inwestorów. Coraz częściej zarządcy dróg żądają od inwestorów prywatnych zawarcia „umowy drogowej”, w której mieliby finansować lub współfinansować budowę drogi publicznej – mimo że przepisy nie dają im do tego podstaw.

Zgodnie z art. 16 ustawy o drogach publicznych, obowiązek budowy lub przebudowy drogi publicznej dotyczy sytuacji, w których inwestycja prywatna (niedrogowa) powoduje konieczność budowy lub przebudowy drogi publicznej w związku z jej realizacją. Szczegółowe warunki realizacji takiej inwestycji drogowej określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej (art. 16 ust. 2).

Ustawa o drogach publicznych umożliwia zatem uzależnienie realizacji inwestycji niedrogowej od budowy lub przebudowy drogi.

Stronami takiej umowy są inwestor inwestycji niedrogowej oraz zarządca drogi działający w imieniu i na rzecz właściciela drogi publicznej (najczęściej gminy lub powiatu).

Inwestycja niedrogowa powoduje konieczność budowy lub przebudowy drogi publicznej zwykle gdy:

• brak jest układu komunikacyjnego zapewniającego dostęp realizowanej inwestycji do drogi publicznej,

• istniejący układ komunikacyjny jest nieodpowiedni lub niewystarczający do obsługi realizowanej inwestycji,

• realizacja inwestycji nadmiernie obciąży dotychczasowy układ komunikacyjny.

W ramach umowy drogowej obowiązkiem inwestora prywatnego jest wybudowanie lub przebudowanie drogi publicznej, natomiast obowiązkiem zarządcy drogi – współdziałanie na etapie projektowym, realizacyjnym oraz odbiór wybudowanej bądź przebudowanej drogi.

Praktyka żądania „drogowych umów partycypacyjnych” od inwestorów niedrogowych

W praktyce inwestycyjnej gminy i zarządcy dróg coraz częściej żądają od inwestorów niedrogowych zawierania tzw. „umów drogowych”, których przedmiotem nie jest budowa ani przebudowa drogi publicznej, lecz wyłącznie partycypacja inwestora w kosztach budowy lub przebudowy tej drogi.

Problem polega na tym, że większość takich umów jest zawierana z naruszeniem art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, co powoduje ich nieważność.

Dla oceny zasadności praktyki zarządców dróg oraz ważności takich umów kluczowe znaczenie ma treść art. 16 ustawy o drogach publicznych.

Obowiązek i przedmiot umowy, o których mowa w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, nie polega na partycypacji inwestora w kosztach realizacji inwestycji drogowej. Nałożony na prywatnego inwestora obowiązek może dotyczyć wyłącznie wykonania drogi publicznej – tj. jej wybudowania lub przebudowania w odpowiednim zakresie. Niedopuszczalne jest natomiast nakładanie na inwestora niedrogowego obowiązku finansowania lub współfinansowania budowy bądź przebudowy drogi.

Przepisy art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, ani ogólny przepis o swobodzie umów (art. 353¹ k.c.), nie stanowią podstawy do przerzucania lub współobciążania przez podmioty publiczne (gminy, powiaty, zarządców dróg) – na których spoczywa obowiązek budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi – tych zadań na inne podmioty, w tym prywatnych inwestorów.

Zobacz także: Pozbawienie dostępu do drogi publicznej przez ZRID

Kompetencje i obowiązki publicznoprawne nie mogą stanowić przedmiotu umów cywilnych. Obowiązki o charakterze publicznoprawnym, określone w ustawach, należą wyłącznie do organów władzy publicznej i nie mogą być przenoszone na podmioty prywatne za pomocą umów cywilnoprawnych, chyba że ustawa wyraźnie na to zezwala.

Skoro umowa nakładająca na inwestora niedrogowego obowiązek zapłaty określonej kwoty jest nieważna, inwestor ma prawo żądać zwrotu przekazanych środków jako świadczenia nienależnego. Świadczenie jest bowiem nienależne, jeżeli czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna i nie stała się ważna po jego spełnieniu (art. 410 § 2 k.c. w zw. z art. 405 k.c.).

Adwokat Mateusz Stawski

© Stawski Adwokaci i Radcy Prawni Kancelaria prawna